IN CORSICA

Padduc, totem ou bouc émissaire ? Par Guillaume Guidoni


Rédigé par Constant Sbraggia le Dimanche 30 Juin 2019 | Lu 208 fois | 0 commentaire(s)

Après une longue gestation dans les années 2000, un projet avorté en 2009 puis une adoption sur le fil en 2014, le Plan d'Aménagement et de Développement Durable de la Corse (PADDUC) vient de subir un sérieux revers devant le tribunal administratif de Marseille. Une partie importante de ce plan plein d’acronymes a été annulé. Avec une carte des Espaces Stratégiques Agricoles désormais à refaire, ce document est aussi au cœur des conflits d’usage autour des paillotes. Il subit les foudres récurrentes de nombreux maires, qui le jugent excessivement contraignant.


photo Rica Scaglia
photo Rica Scaglia
Tout ceci crée énormément de confusion autour des questions d’aménagement du territoire en Corse. Le Padduc a réussi le tour de force de devenir en l’espace de deux décennies un des sujets politiques les plus récurrents et les plus chauds en Corse. Pourtant, ce document de planification stratégique est assez éloigné du terrain. Il comporte des orientations politiques générales, qui ne posent de problème à personne, et des aspects réglementaires qui cristallisent les critiques. La loi lui donne en effet la mission de définir les principes de l'aménagement de l'espace. Notamment, il peut lister les espaces naturels, agricoles et forestiers ainsi que les sites et paysages à protéger ou à préserver. En 2014, l’Assemblée de Corse a voté 12 cartes. Sur les 12, seule la cartedes ESA est concernée par la décision de justice.
 
Comme tout le reste du Padduc a été validé, en réalitéla décision conforte le document dans l’essentiel de ses orientations et dans la presque totalité des documents d’application. La carte des ESA peut être refaite sans modifier le reste, en prenant bien soin cette fois-ci d’éviter les erreurs matérielles et le défaut de toutes les cartes : la recherche de la précision inutile. Fin mai, l’Assemblée de Corse a voté en ce sens.
 
Le problème de document est donc plutôt mineur. En revanche, toute volonté de réglementer l’urbanisme cristallisant les tensions dans l’île, il est peu vraisemblable que les contestations s’apaisent. Car le Padduc n’est qu’un instrument, il ne définit pas les règles du jeu. Il peut préciser les modalités d'application d’une partie du code de l’urbanisme dans les zones littorales ou les zones de montagne mais n’a pas le pouvoir d’en adapter les principes. Il peut définir des ESA mais doit le faire en conformité avec les cadres nationaux en termes de gestion de l’espace. Sur le continent, les régions ont adopté des plans similaires au Padduc (les schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire). Ils ne font guère l’objet de contestations.
 
En fait, la Corse n’aime pas trop les documents d’aménagement du territoire, quels qu’ils soient. Depuis 20 ans, on ne compte plus les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU), documents à l’échelle d’une commune, annulés par les juges et le Padduc n’en est pas la cause. Les erreurs ou les absences de prises en compte des normes sontrelevées avec régularité. La loi impose un lien de proportionnalité entre la consommation de foncier et l’évolution attendue de la population résidente, mais pas des résidences secondaires. Pourtant, trop de documents annulés étendaient les constructions sans rapport avec leur population future. La loi impose de la sobriété dans la consommation du foncier agricole. Elle interdit d’urbaniser plus avant le littoral ou les espaces protégés. Ces éléments peuvent être jugés bloquants mais le Padduc et les PLU ne peuvent faire autrement que de les respecter.
 
Il est régulièrement noté que la géographie de la Corse poserait des problèmes insolubles dans l’application des lois. Les lois définies à Paris ne seraient pas assez souples pour des communes comportant souvent des montagnes plongeant dans la Méditerranée. Pourtant, le littoral français est long et parfois tout aussi montagneux. On n’y observe pas autant de retard dans la définition des documents communaux ou intercommunaux d’urbanisme. Dans le cas des intercommunalités, il existe un document très important pour organiser l’aménagement : le schéma de cohérence territoriale (SCOT). La loi impose normalement l’adoption rapide de ces documents mais sans sanction significative. Les SCOT permettent de faire tampon entre les règles nationales ou régionales et les communes, justement pour simplifier la vie de ces dernières. Ce sont des outils très puissants. Sur le continent, quasiment toutes les intercommunalités au bord de la mer ou de l’océan se sont dotées de cette pierre angulaire de la régulation de l’urbanisme. En Corse, aucun SCOT n’a été adopté et un seul est en cours d’élaboration, en Balagne. En n’avançant pas dans cette direction, les élus locaux font reposer sur les épaules du Padduc une responsabilité qu’ils devraient exercer à une échelle plus fine. 
 
La conséquence de tout ça est que les lois et les règles protégeant le patrimoine naturel sont mal appliquées dans l’île, sans que l’on puisse objectivement faire la preuve que le Padduc, la loi montagne ou bien la loi littoral représenteraient des obstacles à la construction. Avec autour de 4 000 chantiers de logements par an en moyenne, il n’y a pas eu de coup de frein sur la construction depuis 2014. 
 
Le Padduc se trouve aussi impliqué dans des batailles qui le dépassent. Les conflits d’usage autour de l’utilisation économique du littoral sont là encore le reflet du manque d’application au plus près du terrain des règles nationales et régionales. Pourtant dessolutions existent pour permettre de concilier l’utilisation des plages – qui sont toujours publiques rappelons-le – et l’installation de paillotes privées. Sur le continent ou en Corse, par exemple à Pietrosela, des communes et des intercommunalités ont su mettre en place des politiques efficaces, sous forme de concessions et d’appels d’offre ouverts notamment. Plutôt que de subir les normes, elles peuvent ainsi imposer leur propre vision de l’usage des plages. Il n’y a rien d’impossible à faire prévaloir l’intérêt collectif ou à concilier exploitation économique et préservation des rivages.
 
La focalisation sur le Padduc rend un mauvais service au débat sur l’urbanisation en Corse. D’un côté, on le défend bec et ongles au risque d’en faire un totem monolithique, de l’autre on en fait un bouc émissaire pour tout. Dans le même temps, les maires se trouvent en première ligne, sur des sujets souvent très techniques, parfois très personnels et toujours très polémiques. En accusant les uns de chantres de la bétonisation et les autres de stérilisateurs du développement, on leur impose en plus une charge symbolique et politique paralysante. Alléger cette pression est une première étape sur le long chemin qui mènera à une gestion plus raisonnée de l’espace. Malheureusement, elle ne semble pas encore prête à redescendre.



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